十八大报告提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。社会管理新格局的确立改变了以往社会管理主体单一化状态，明确了社会管理多元化，把社会组织推向了社会管理的前沿阵地，需要社会组织发挥协同治理的作用。
政府职能转变的一个重要方式就是向具备条件的社会组织转移部分职能。而社会组织在承担社会服务职能的同时，发挥着完善政府公共服务体系、促进公民有序政治参与、推动政府由全能政府向有限政府转变等方面的重要作用。
十八届二中、三中全会提出了一系列新的改革举措，强调要“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”进一步阐述了社会组织在政府职能转变中的重要地位和作用，必将有助于深化行政体制改革，加快政府职能的转变。进一步加快政府职能转变，坚持“小政府、大社会”建设方向，由此可见，部分政府职能向社会组织转移已成必然趋势。
一、龙岗区社会组织发展现状
我们在近几个月到龙岗各社区调研活动中，走访了龙城盛平、横岗怡锦、坂田南坑等社区实地调研，召开了6场座谈会。认真听取各级政府、有关部门对加强推动社区居民自治的建议和意见等。
调研发现，龙岗各社区社会管理理念滞后，随着改革开放的深入，群众思想日益多元化、社会矛盾日趋复杂化，龙岗人口容量增加，发展速度较快，给社会管理造成了极大冲击。龙岗区的市政公共设施相对落后，如道路、水电、环卫绿化、文体、社康等设施与“特区内外一体化”的目标要求有较大差距，加大了社区管理的难度和开支。
另一方面，社会管理明显仍按传统的方法管理，一些社区经费主要是来自于政府拨款，政府大包大揽，缺乏活力；一些本来应该由社会组织和市场解决的问题，政府却承担下来，成本很高但效率却不高，耗费大量人力、物力和财力，群众却不满意；很多矛盾集中到政府身上，出力不讨好，很多做法已不适应新时期社会发展。
目前，社会已经进入社会转型期，利益多元化格局显现，很多新情况都需要我国的社会管理体制进行创新。在这方面，NGO组织作为公民社会的重要载体，具有天然优势。以政府为主导进行多方合作，整合社区资源，培育NGO参与社会服务，进行社会管理创新，有助于更好实现社会服务“服务民生”的宗旨。而NGO作为政府和公民之间的纽带，可以成为化解社会矛盾、应对社会冲突、减少社会分歧的“粘合剂”，其存在的重要意义凸显。
调研得知，在进行“政社分离”时，在龙岗区有资质的、可以承接相关社会服务的专业NGO并不多。同时，存在着更多的未注册的草根NGO，社会组织的发展和规范也被纳入“当前和今后一段时期深化改革的重点领域和关键环节”之一。如何适应政府职能的转变和社会转型的深入，培育健康的、专业的NGO，让社会组织更多地参与社会服务，是进行社会管理创新的客观要求。
龙岗区民间组织目前的发展尚处初级发展阶段，过去在组织建设、管理模式、能力建设方面的经验都十分欠缺。西方民间组织发展成熟、经验丰富，但是东西方的文化差异以及国情的不同，西方NGO治理理论不一定适用于中国内地。中国NGO是不能够照搬西方国家NGO的治理模式。所以我们选择与我们深圳龙岗较为接近的香港开始入手调研，看看人家有什么好的经验可以学习借鉴。
二、香港NGO组织发展对龙岗的启示与思考
根据调研安排，我们实地考察了荃湾妇女会、荃湾及葵青区社会福利处、荃湾区议会、仁济医院社会服务部、天水围小区健康中心、天水围青少年综合服务中心等单位。听取了相关单位部门的情况介绍，与香港立法会议员、元朗区议会主席梁志祥先生；香港荃湾区议会议员陶桂英女士（太平绅士）等进行座谈，并与相关部门负责人、所在地相关企业代表等社会各界人士座谈交流。
香港是一个东西方文化交融的地方，在保留着大量中国传统文化的同时，又受到西方文明的深刻影响。香港NGO组织都有很长的发展历史，最长的有90历史。本土的民间组织有着符合内地情况的丰富经验，同时本土的国际性NGO又将西方理论和管理模式进行“过滤”，其完善的组织构架、丰富的资源，都对龙岗民间组织有着极佳的借鉴作用。
调研显示，香港社区的服务项目相对比起大陆要较为完善，大体包括家庭服务、青少年服务、康复服务、医务社会服务、安老服务、社区发展及违法者服务等七大类，基本涵盖了居民物质与精神的各个层面，使有需要的人得到及时必要的帮助。
香港具有历史悠久的公益慈善文化，在本土社会核心价值理念的薪火相传以及“小政府、大社会”管理体制的催生培育下，逐步形成了蓬勃的志愿服务生态。20世纪80年代以来，公益慈善及社会服务向专业化发展，大量非政府组织应运而生，目前已成为提供社会福利服务的重要主体。据统计，全港超过90%的社会福利服务由NGO提供，每年服务人次超过9010万，每年动员志愿者（义工）服务时数超过8700万小时，全职工作人员超过60300名（包括注册社工8996人）。
从这次到香港相关公益志愿组织考察实际看，香港NGO具有其独特的服务管理模式，对于龙岗区社会组织培育管理工作也颇有启迪。香港NGO的繁荣发展与其历史文化渊源及社会制度的特殊性密切相关，与当地公益慈善和志愿服务价值理念的深入人心相辅相成，其深远的公益慈善理念、健全的法律体系、专业的服务社会模式、广泛参与的志愿服务方式、灵活的培育管理措施等均值得龙岗学习借鉴。虽然香港与龙岗在社会治理模式有所不同，但香港NGO参与社会服务的经验对于正在进行社会管理创新的龙岗来说，仍然存在借鉴意义。其中也包括，龙岗应学习借鉴香港的社会服务体系中，政府出资以招标方式请NGO及各类私营机构操作社会服务项目，成为其主要方式之一，并建立了相应的监管机制。
当然，从目前的培育管理制度看，香港NGO的发展模式并非十全十美，也存在不少问题，比如社会福利服务项目缺乏长期规划和有效延续，NGO专业人才流动性较大，财政“整笔拨款资助计划”弊端显著等。因此，在学习借鉴共性原理的同时，更应该把握内地社会组织发展的特性，从龙岗自身实际出发分析和解决问题，扬长避短，探索一条更有针对性和实效性的本土社会组织培育发展路径。
三、龙岗社区社会组织发展面临的问题：
龙岗区社区的社会组织不健全，社会管理难度加大。不少社区尚未培育发展相应的社会组织，有的社区虽已发展了一些社会组织，但由于定位不准、架构和功能不健全、活动欠规范，未在社区社会服务中发挥应有的作用。
龙岗社区的社会组织发展之所以缓慢，一是缺少法律的支持，现有的法律制度为非政府组织进入社区设置了严格的“门槛”；二是缺少政府必要的支持，包括政策、资源和资金等方面社会组织都十分缺乏；三是社会组织自身运行中存在缺陷，很多社会组织缺乏足够的资源和权威，官办色彩浓，行政性强，对政府的依赖性强，独立性弱、自身管理不够规范；四是社区居民参与意识薄弱，也使得社会组织人力资源非常匮乏。
由于深圳现行的社会组织准入制度仍然存在着审批事项较多、审批周期较长、审批效率不高等一系列与深圳作为经济特区的社会发展要求不符的问题；因此应通过推进政府职能转变、深化行政审批制度改革，加大对社会组织的扶持力度，简化登记程序，鼓励社会组织的发展，为居民参与社区生活提供一条畅通的渠道。
四、有关龙岗区加快发展社会组织的建议：
1、应降低社会组织登记注册的门槛。
目前社会组织要获得合法身份，必须找到一个政府部门作为其主管单位；并具备一定的资金条件，例如全国性的社团需要10万元以上的注册资金，地方性社团和跨行政区域的社团需要３万元以上的注册资金。由于这些限制，许多真正从民间自发形成的社会组织或者由于无法找到主管单位，或者没有足够的注册资金而未能在民政部门登记获得合法身份。在深圳开有限公司，工商部门已经不需验资，但办民政局管的社团民非组织还要验资，办房屋租赁证时要跟计生证挂钩等，办一个证件，要几十份证明，要跑很多个公章还不能够把一个证件办下来等问题很突出。
建议政府要大力培育发展适合群众需要的社会组织，不断探索完善社会管理的有效模式和适合市情的社区治理结构与社区管理体制，大力推进党委领导、政府主导的基层群众民主自治。充分认识社区居民自治的法律地位，自觉尊重社区居民依法自治的权利，政府要真正实现社会管理的创新，最重要的是规范政府、市场、社会组织三者在社会服务供给中的职责，大力培育社会组织，扩大社会服务的市场化、社会化运作空间，形成社会组织、商界以及公民个体均参与的社会服务多元合作模式。虽然在发展社会福利事业中，政府仍然要扮演规划者、组织者、监督者的重要角色，但是另一方面，在与市场经济体制相适应的现代公民社会中，社会组织在提供社会服务方面发挥重要作用则是必然的趋势。
2、要逐步推进社区服务市场化运作。
要通过大力转变政府工作作风和政府职能，理顺工作体制和机制，努力形成“小政府、大社会”的工作格局；实行政府购买服务，使政府在社区的有关工作逐步交由社会工作者承担，理顺政府与社区自治组织的关系，从根本上解决一些街道办负担过重问题。社会组织参与公共服务效果明显：一是弥补了政府社会服务的不足，在一些政府无法管和管不好的领域发挥了独特作用；二是提高了行政效率；三是减少了行政成本；四是拓展了资金来源。
开展社区服务应根据社区群众的需求，把现有的政府公共服务项目明细化，并明确相应的服务项目类别、服务内容、服务标准、服务形式及要求等。将社区服务项目统一打包，由政府通过公开招标采购或政府购买的方式发包出去，即政府通过资金支付或政策优惠，通过委托、招标等形式，把社区服务发包或移交给专业的社会公信度高的社会组织开展这些工作和服务。提倡“开放式办公、一站式服务”，并进一步规范、整合社区公共服务设施的功能作用，合理设置服务窗口，优化工作流程，规范服务标准，鼓励开展全程委托代理、全年无休假等便民服务，逐步推进政府公共服务、社区服务市场化运作，为市民提供多样化、高水准的社会公益服务。
政府投向社会福利服务的资金，可以更多地面向社会组织进行公开招标，推进政府购买机制，为社会组织搭建平台，鼓励社会组织招募社工和义工参与社会服务，形成以政府为主导、非政府力量为补充、面向社会各类群体的社会服务体系，促进政府、社会组织、商界及民众等多方面力量的融合，推动社会福利事业的发展，制定和完善鼓励社会组织进驻社区的制度，提倡政府购买服务或是政府与社会组织合作的形式。对于能促进社区建设的社会组织，在政策给予一定的优惠和扶持，从而以社区组织的发展带动社会事务的创新和优化，形成社区组织和居民的互动，转变社区服务模式。
逐步建立政府购买服务的项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等长效配套机制，将购买、委托、评估、认证、问责等诸环节纳入相应的法定程序，为社会组织参与提供制度化的渠道，为“购买服务”纳入公共财政体制提供政策依据和切实保证。建立以项目为导向的契约化管理模式，以契约明确双方的权利和义务，并按契约履行各自的权利和义务。
3、健全制度，为政府购买服务提供政策保障。
据了解，目前政府购买服务尚无规范的指导性意见和制度性安排；公共服务具体范围边界划分、基本与准基本公共服务划分和具体内涵，急需清晰界定和规范；政府购买服务缺乏规范统一的标准，公共服务类别和项目没有统一的要求，政府如何购买服务的制度性安排有待建立。建议要成立政府职能转移工作领导机构，负责统筹、指导、规划职能转移和政府购买服务工作，协调解决重大问题。
政府部门服务外包扮演角色的主要任务是制定政策、规则、标准，选择合适的服务提供者，评估和监管公共服务质量，保证服务对象得到满意的服务。政策上要规范，这是政府购买服务行动的前提和保障。建议进一步明确建立以项目为导向的政府购买服务长效机制，将购买社会组织公共服务的资金列入年度政府预算，逐步实现政府与社会组织的主体、机构、职能、人员、资产、住所“六个分开”，强化政府信息公开制度，保证政府购买服务行为过程公平、公正和透明。
罗林虎 广州市海珠区政协委员，马洪基金会智库百人会成员
本文由罗林虎先生特意为2014年12月11日由马洪基金会主办的第四期深圳改革系列沙龙“龙岗：打造社会治理模式创新实验田”供稿。