编者按：
2015年12月29日举行的马洪基金会与深圳市政协提案委座谈会，是根据市政协六届二次会议的工作安排，围绕深化行政审批制度，加快转变政府职能主题组织的一场专题议政会。会上多名专家智者提出许多引导性建议。政协副主席黎军表示，马洪基金会·智库百人会为市政协与民间智者搭建了良好的沟通平台，将进一步促进民间智慧发挥作用以及提升市政协参政议政的水平。本文为于长江在会上发言整理稿。
前面专家的发言很多观点我是认可的，我就从我的角度说几点。
1、首先是刚才说到的，深圳本身要不要致力于做先行先试的改革先锋的问题，我觉得深圳要有这个使命感。现在在深圳包括思想界和社会各界中有一种想法，就是认为深圳不应当再做这些改革前沿的努力了，就应当好好过自己的好日子了，因为我们已经完成了一个从特区到都市的转变，进入都市生活状态了。我个人认为这两种取向并不矛盾，有一批人可以完全投身尝试社会精致化生活方面，包括都市文化艺术生活方式等等探索，但是我觉得对“改革”的使命感不能丢，这方面并不矛盾，其实不是深圳需要致力于改革，本来每个城市都应该这样，但问题是别的城市都没有往这方面努力，但深圳不能不努力。中国从国情讲，毕竟还是处在改革的状态，而且大家也都知道，我们现在的社会又走到了一个十字路，这时候本来是需要有一点使命感和历史感的时候，每个城市都应当努力去做，但是由于各种原因吧，大家都不做，大家都不动，但我们还是应该按照原来的推进改革的思路走下去，至少我们不能停滞，不能不动。
2、刚才有委员说的改革的动力问题，是非常重要的问题，原来的动力，最早深圳的改革动力，除了当时中央政治上的推动之外，改革有重大动力，是因为原来的改革是大家都有好处，政府有好处，民众、企业都能在其中得到实实在在的利益，这些好处甚至就是钱，就是实实在在的物质利益。因为在此之前我们由于各种原因把物质生产方面压到底了，改革实际上是一种反弹，是有一种释放性质的变化。那么我们现在的改革动力在哪里？我觉得这种动力不能靠高大上很抽象的理念作动力——若要人人都是雷锋，人人都是圣人，从这个角度来讲，说了也没用。换言之，这个动力还应该是一个非常实际的、跟每个人的切身利益挂沟的东西。这里“利益”不一定是物质利益，也可能是别的利益，“利益”是广泛含义的，比如说从政府来说，政绩肯定是一个动力，其实还有一些动力，比如说像这次光明堆土坍塌事件，这样的事故出现以后，社会上舆论马上就有追究责任的问题，社会有批评，就有压力，作为政府或负责人来说，如何避免这种风险和责任，也是一种改革动力。比如说，如果这个事故的原因，我在上任的时候确实不知道，在现在的这套机制中我既无法了解又无法阻止它，但出了事我也要跟着受罚，我也是挺冤的，所以就要考虑，怎么样的制度设计才够合理，才能做到不该我担的责任我不用担，职责分明——就是追求这种合理性、这种内在逻辑性，也是一个改革的动力。
这次的事件，别人曾问我，这个事件之后，应该借着这个事件来推动什么？我说我恰恰觉得就是要以此契机推动社会重视立法。“立法”不是立不立的问题，关键是怎么立。我说的不是关注法的内容，而是说到底怎么把它立出来，包括一些基本思路。比如说我们中国现在基本上都是条文法，但是实际上，在改革创新这种摸索阶段中，条文法很多情况下没有案例法好，但是中国由于各种历史原因总是默认的要条文法，包括中国古代传统一直到近代我们引进西方法律体系，我们一直都是条文法，是一系列条条框框，但是在社会急剧变动中，大量的新情况出现，那种案例式的判例法可能更适合。
立法的制度
说到立法的制度，这个方面就直接涉及到政协。政协对应于欧美的国家，约等于上议院、参议院。当然我们政协很特别，我们这个国家是从政协孵化出来的，在没有我们这个国家的时候，就先有政协了。前两年有些人认为有些政治改革可以从政协开始，深圳就是从政协开始，还搞了一个政协理论研究会，北京一个，深圳一个，其实这个逻辑是对的，像行政改革或政治改革，还是要讲基本的道理，你要在中国讲改革，最后还真得回到政协，因为当时这个国家还没有，天下打完了，要开个政协会，攒出这么个国家，所以追溯到这里，很多就清楚了，这个逻辑就对了，当然政协理论研究会后来也不了了之。
不管怎么说，从我们现在讲，像审批这类问题，其实可能总的解决办法还是要通过用立法来代替政策性的审批制。法律的特点是被动性的处理，它放在那里，它不是主动去干，你违反了怎么样，不违反怎么样。说到具体审批，首先要有一个价值观的问题，我说价值观不是要抽象到公平自由民主这个层次，而是指不同的社会领域中，到底政府对待治理的态度是什么？笼统的说放权收权没太大意义。我们看到这些年实际上总是说放，放了不止一次，但放完之后，可能发生一次事故，马上又说不行，还是得要收，要经过审批，然后过一段审批太多了，再放……其实这种过程还是眉毛胡子一把抓，太过笼统。比如说在经济领域，在市场领域，如果政府——就像刚才说到的不可行性——明确了那些是不该担的责任，有些责任本来就不该政府担，出了事你别来找我，也别怨我，也就是你把权力和责任都放给你，不要事事都抓。在经济领域，其实政府最理想的角色，就是一个，就是维持公平竞争。至于企业在这种公平竞争中最后是生还是死，是企业自己的事。当然中国现在需要发展经济，政府必须招商引资，总是希望经济增长，但实际上就理想化的社会治理情况而言，经济是否增长是跟政府没太大关系的。市场中可以竞争，而这些竞争中竞争者可以是活也是可以死的，企业是可以跨的，而这个时候政府不能简单去介入，这是经济领域，但社会领域是另一种价值观，另一种逻辑，是与经济不一样，社会领域的价值不同，社会领域是有底线，不管他是什么人，甚至是个罪犯，我也要捍卫他的基本权利，那你政府就管保住底线这一块。就像这样，如果我们能把每个领域中政府该管的和不该管的搞清楚，厘清政府在这块到底应该管什么，要形成共识，要清楚研究这些问题。
我们需要根据不同领域，逐个去谈这个问题，要搞清楚，某个事情，当初决定审它的时候，到底是为什么？审它的目的我们要清晰，是为了防什么？促进什么？让它往哪方向走？这些要搞清楚才能谈减少审批。我觉得在二、三线城市上，他的社会还是没有到这一步，可能还谈不上这种梳理，但是在深圳已经到了谈这些事情的时候了。比如说医疗和教育，我们审批制度，必须有一个的理由，而这个理由确实是有公共属性的，是为公共利益的，但在现实中，有些是因为潜规则，比如我们某项审批，实际上是因为权力我得抓，即便这样，也不妨说出来，问题是到底这个权力是干什么用？当然不能以权谋私，但如果说我不抓它，那相关方面就会失控，或者会出现什么状况，那就要把这个逻辑关系说清楚，这样就可以清晰地判断要不要审批。否则就是现在这样，一出事情，社会一批评，上级一过问，就赶紧把审批权收回来，就是觉得放了不行，还得抓，要不然明天又出事儿！
太怕事儿了本身就是问题。实际上，良好的治理中，政府也可以大胆的说，某些责任我就不负，但是必须先要说清楚，事先要告知别人，此事谁来负责，不能抓到谁谁倒霉。我记得八九十年代外国人到中国，他们很不理解中国的游泳池分深水池和浅水池，深水池还要什么深水证或游泳证。他们就说，如果你不是个儿童，假如你一个成年人，你不会游泳，却非要到4米深的游泳池去游，这种人淹死了，真的跟别人没关系，这个责任就是自己的。现在有不少企事业单位，其中某个人这里面发生什么事，都要来找，都来闹，其中原因就是很多事情的责任没有公开明确的说清楚。
还有一个非常重要的观点，我也认可，就是“不可行性研究”，我是想提一个更具体的研究，就是“效度研究”。我们的立法和政策审批都缺少这个研究。效度研究就是要研究一类情况，在你做了某些规范之后，它发生的可能性的变化，比如说交通违章，罚200元或罚500、1000、5000元钱，这个数是怎么来的？究竟各种不同数量的罚款，其效果会怎样？当然原则上好像是罚的越多大家越害怕，但问题是到底该罚多少？因为你的目的不是让大家害怕，而是要安全。如果大家天天都胆战心惊的状态，绝对不是应该的。实际上好的政策是让大家遵守规则，达到最大的程度，同时心理上达到最小负担，最好是让人遵守规则，又几乎能够忘掉这个规则，这是最好的。我们09年新交通法的时候，就存在一个到底该罚多少钱的问题。按理说这方面必须有一个认真的研究，要弄清楚一个人当他被罚到多少钱时他才会开始重视此事，这种事会有一个边境效果，比如说你罚他5000-10000，或者罚他到100000，或者到200000，其实效果就没有任何变化了，因为人不是机器，人会犯错的，就算你罚100万，就算你枪毙他，人也会出错，出错不是故意的，是避免不了的。就拿交通法规来说，且不说那些交通设施本身的问题，诸如牌子看不清楚、设置距离不当之类的，这是一种非常错综复杂的工作，即使各种设计都合理，开车的人也会出错，你即使罚款到10万、枪毙也会有犯错。这样的法规，立法之前应当有一个研究，一个心理学的测试，要看人们大概在哪个罚款数量上心理会重视此事？数量再大，边际效果就大幅降低了。比如你罚200块钱，我相信大家也会重视，谁没事闲的丢这200块钱啊？关键是要研究你罚了多少是最佳数量，又能达到让人重视，又不至于造成太大负担和损失，也就是一个审批制度的关键是看它颁布之后到底能否发挥效力。还有一些法律，都需要这个效度研究。我们现在立法一般是只有必要性研究，或者刚才说的可行型，其实可行性还不是必要性，可行性是指你能不能推得动，不可能性研究就是是不是不可能推动，但其实更重要的是效度研究。
第二个是副作用研究，就是法律出台前必须沙盘推演，一个法律可能你想象的是一个结果，但你设这个规则，你必须反过来想想人们会怎么样去对付它？实际上可能达到什么样的效果？中国最缺的事这个，经常是一堆政策出来后造成一堆副作用，造成的问题比解决的问题还多，当然不是全部，而是经常有这样的情况，所以这项研究是非常重要的，应该至少有这样一个机制，哪怕先有一个形式化的东西也好，有些东西我觉得走形式也是应该的，总比没有强，只要人们规定了一种形式，就可能将来去充实它，如果连形式都没有，就一点影子都没有了。
审批
关于审批，还有特别重要的一点，就是审批者是否具备相应的能力或技能去做判断。我自己本身在学校也做行政工作，我就很清楚，这么多签字，大部分内容实际上是不可能百分百作出判断的，且不说人不是全能上帝，不管你是多么卓越的人物，有些事情不是一个具体人所能判断的。至少我们设计制度的时候必须有一条，那就是这个事情该由谁审批？一个做决策的人，不管是谁，他究竟需要什么样的能力才能审批这个事情？如果这个人没有能力判断审批怎么办？如何请专家咨询？如何去问？等等。这就需要留出时间，留出机制，供决策者咨询。我觉得这方面本来可以做的更好。
我们要谈实质的东西，谈到具体去掉多少审批，增加多少审批，这并不是我们坐在房间里勾出来的。因为我刚才说了，每个项审批背后都有一些原因，你要把它去掉，你就要说明原来我们设立它的时候的这些原因还管不管？如果一个事故有了审批还是发生了，那我们就要分析这项审批能否达到了实际效果？如果想通过审批阻拦一件事都拦不住，那我们还要这个审批有什么用？是不是只是增加了一个人的压力，当然也增加了寻租的可能性，然后最后抓一倒霉的人负责？这种情况下，审批的增加于事无补。
还有一个问题，刚才马老师也谈到了，就是我们现在的很多制度包括法律也好审批也好，在我们不同层级政府里的意义完全不同，尤其到了基层社会，情况更不一样。这几年我在深圳做的研究涉及比较多的是街道以下的社区和居委会层面的治理研究，强烈感到在不同层级，特别街道这一级，情况很特殊。街道这一级实际上是我们政府的末端，但后来又延伸出了社区工作站。在街道这一级，我们中国政府体制中明显的一个断层，不管你上面是叫什么，以什么方式，到了这里都会有个变化。比如说我们上级审批是按照科层化、专业化来分工，但你一到街道之下的层级，你怎么装专业化，怎么装也装不出来了，大部分工作在实际过程中肯定就是打包一起干的，尽管我们有很多思路，包括一些学者也在要求基层治理专业化，科学化分工等等，但其实到了这个层次是分不开的，分了以后是资源的极大浪费，无法综合统筹调动资源。基层社会和工作主要是综合性的，具体内容是不确定的。这就造成我们很多审批的制度，给基层的感觉是上面有很多个口管，因为底下做事的人是同一群人，每件事对应上面好几个口，找了这又找那个，中间有重复……从基层实际的操作来说，就是审批太多。为什么总说太多？我觉得还不是实际手续多少的问题，而是审批部门多少的问题，是相对于基层综合性做事的方式，是多部门综合需要，如果真是一条一条下来的，未必走这么多个程序。但我们必须考虑基层社会的现实，要充分了解我们政策法规走到哪个层级的时候就要综合打包了……我们现在经常谈顶层设计，我倒觉得基层设计也很重要，因为有些东西你走到基层的时候你要面对现实，你要把它合起来。上面可以千条线，但下面只能一根针。比如现在典型监管，就是安全生产的问题，包括这次的垮塌事件，就是安全生产的问题，在基层安全生产这一项，基本上就是只能形同虚设，没有办法做，这是一件根本无法完成的任务，但又总说是重中之重，必须完成。因此，大家说的重视监管，我觉得思路要彻底变。如果按照现在这个情况，如果重视监管，那政府别的啥也不干，所有的人不管你什么职务，全去包片去监管也管不了。像安全生产，特别是有工业园、产业园、产业区这类地方，就算你一家一家去跑去监管，转一圈就得要一年，根本没有办法直接监管。所以真要监管，只有委托监管，或是成立行业协会，或是民间监管。更简单的那就是鼓励民众去监督，去举报，或者民间还有什么途径，现在还有新媒体、网络搜索等各种方式来监管，由相关方的当事人来监管，那么一定程度上就得鼓励人们互相监督，甚至去告密，只能这样才行……反正不管怎样，安全生产这类事务，仅靠我们政府一个部门单方面去监管那么多，是不可能的。
我很同意马老师说的，就是我们现在没有建立起一个公民社会，大家没有共担责任的意识，你所有出台的政策法规，对于具体的基层人口来说，很多人就觉得都是你单方面指定的，我只是怎么想办法规避它，实际上就是很多政策法规都变成猫捉老鼠的游戏，几个监管人员，陷入钻空子的汪洋大海中，找不到北了。所以在实际监管这块，我觉得社会组织可能发挥作用。现在我们是把社会组织重点放在服务上，但很可能还应该发挥其监督的功能。如果我们想重监管轻审批，那么必须安排发展一些监督性的社会组织。要依靠社会监督，但又不能搞到像过去政治斗争一样人人都告密，走到那一步也不行，那就要有组织的去监督、监管，而不是简单的政府部门监管或完全个人随意监管。
最后有一点要强调的，就是各种决策事前和事后评估论证都是非常重要的。关于事前论证，中国多年前有过一个很重大的论证，就是当年三峡建设，那个事情后来决定了之后，就不再谈了，实际上后续观察评估更重要。十七年后，有个项目，综开院的，关于后三峡时期的研究，我也参与了，像这样的案例对我们非常有参与价值。当年上不上马的事论证了好几年，当时有不同的意见，发表了这么多，但后来一锤定音之后这事儿就不提了，不让再讨论了，其实恰恰定音之后才应当继续，要看它每一步。后来一晃十七年过去，当我们再做有关研究的时候，结果很惊人，当时所有争论的情况都发生了，但因为各种原因，仅当做内部报告，没有公开发表。像这样的案例我们可以拿来帮助我们研究监管制度，把它作为一个很经典的案例来研究，对于我们政协将来参与监督工作是非常好的参考。时间关系说这么多。谢谢。
于长江 北京大学社会学系副主任、智库百人会成员